Mayer, Otto: Deutsches Verwaltungsrecht. Bd. 1. Leipzig, 1895.

§ 4. Der Polizeistaat.

Beamten, auf den Unterthanen wirkt nicht sie selbst, sondern erst ihre
thatsächliche Ausführung durch jene. Es entsteht durch sie kein
Recht, so wenig wie durch den allgemeinen Polizei- und Finanz-
befehl¹¹.

Das Ergebnis ist, daſs der Polizeistaat wohl ein Civilrecht, Straf-
recht und Prozeſsrecht hat, ein Justizrecht mit einem Worte, aber
keine Ordnungen für die Verwaltung, die bindend wären für die Obrig-
keit dem Unterthanen gegenüber, kein öffentliches Recht¹².

III. Dafür nehmen nunmehr Civilrecht und Civilrechts-
pflege einen mächtigen Aufschwung und füllen durch den weiten Um-
fang, in welchem sie auf das Verhältnis zwischen Staat und Unter-
than zur Anwendung kommen, die Lücken aus, welche das Rechts-
gefühl gegenüber diesem Stande des öffentlichen Rechts empfinden
möchte.

11 v. Sarwey, A.L.R. S. 50. 51 bemerkt mit Recht, daſs diese Instruktionen
nur mittelbar auch nach auſsen wirken, sofern dadurch die Verwaltung den Unter-
thanen gegenüber thatsächlich eine gewisse Stätigkeit und Gleichmäſsigkeit erhält.
Dazu stimmt aber nicht seine Bemerkung: „Insofern bilden die Instruktionen einen
Teil der bestehenden Rechtsordnung in jedem Staat“. Schmoller in Ztschft. f.
Preuſs. Gesch. 1874 S. 511 ff. läſst gar das neue Recht entstehen durch die Thätig-
keit der Steuerräte in Instruktionen und Befehlen und spricht S. 552 von einer
„Ausbildung des Verwaltungsrechts durch Edikte, städtische Reglements und ein-
zelne (!) Befehle“. Auch Gneist, Rechtsstaat, findet hier ein „jus extraordina-
rium“, ein „von den Obrigkeiten gesetztes Recht“ (S. 149), einen „zuverlässigen
Rechtsorganismus“ (S. 153), obwohl es sich dabei nicht handelt „um gleichmäſsige
Anwendung einer Rechtsregel, sondern um Handhabung von Zwangsgewalten nach
den Gesichtspunkten des Zweckes“ (S. 150). Nun haben wir aber ganz die nämliche
Instruktion, die mit der Kraft der Dienstgewalt Ordnung und Gleichmaſs in die
Verwaltung bringt, heute noch. Wir wissen, daſs sie kein Recht schafft; das
schafft im Gegensatz zu ihr das Gesetz. Sollen wir das, was sie zu Anfang des
Jahrhunderts geschaffen hat, als Recht bezeichnen, bloſs deshalb, weil es damals
noch nichts besseres, kein wirkliches Recht daneben gab?

12 Bei Beratung der Preuſs. Kreisordnung im Abgeordnetenhause hat der
Berichterstatter Dr. Friedenthal in seinem auch sonst hervorragenden Vortrage das
Bild des Polizeistaates mit kurzen Worten gezeichnet: „Das Privatrecht bleibt ge-
heiligt, es werden für das Privatrecht Garantien geschaffen .. die Justiz soll un-
abhängig sein. Die Justiz geht ihren eigenen Weg, die Verwaltung ebenfalls. Das
öffentliche Recht erkennt man in dieser Phase gar nicht als Recht an, sondern es
gilt nur als precarium, der Staat ist der absolute Herr aller öffentlichen Angelegen-
heiten“ (v. Brauchitsch, Mat. z. Kr.Ord. II S. 650). Daher auch der tiefe Gegen-
satz zwischen Justiz- und Administrationssachen, dessen richtige Formulierung
unsere ältere Litteratur so viel beschäftigt. Das ist für die damalige Zeit nicht
einfach eine Frage der Zuständigkeitsverteilung. Sondern es hängt davon ab, ob
die Sache nach rechtlichen Grundsätzen behandelt werden soll oder nach Zweck-
mäſsigkeitsrücksichten allein (Oppenhoff, Ressortverh. S. 16).